我國(guó)投資體制改革在各項(xiàng)改革中屬于比較滯后的一個(gè)領(lǐng)域。這是由投資在經(jīng)濟(jì)中的地位作用及其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的特點(diǎn)確定的。投資體制改革的關(guān)鍵在于能否把投資決策權(quán)交給企業(yè)，進(jìn)而讓市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)企業(yè)的投資活動(dòng)。目前這一問(wèn)題的答案明顯是否定的，原因涉及多方面，以央企為例，其投資運(yùn)用的是國(guó)有資產(chǎn)，且投資活動(dòng)決策的正確與否與法定代表人的進(jìn)退無(wú)關(guān)。

如此一來(lái)，企業(yè)對(duì)市場(chǎng)供需不承擔(dān)義務(wù)，電信、電力電網(wǎng)、鐵路等網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)如放開(kāi)投資，將導(dǎo)致嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)。所以我國(guó)投資項(xiàng)目歷來(lái)強(qiáng)調(diào)審批，審批權(quán)也在中央和地方間來(lái)回讓渡，但這都改變不了政府配置資源這一基礎(chǔ)，而這也是導(dǎo)致資源配置低效的根本原因。改革就是要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源的基礎(chǔ)性作用，下面筆者羅列幾種模式，以供思考。

發(fā)達(dá)國(guó)家政府嚴(yán)控非經(jīng)營(yíng)性投資

發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，投資項(xiàng)目分為兩大類：一類是政府投資項(xiàng)目，一類是私人投資項(xiàng)目或非政府投資項(xiàng)目。其中政府投資項(xiàng)目又分為經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目。對(duì)私人投資項(xiàng)目，政府主要是進(jìn)行規(guī)劃、安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)程序、環(huán)保、消防等方面的控制，只要不違法一般不加干預(yù);對(duì)于政府經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，由于在營(yíng)運(yùn)后有盈利保障，一般也按照私人工程的方式操作;而對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目則嚴(yán)格管理，政府對(duì)其造價(jià)、招投標(biāo)的細(xì)節(jié)、質(zhì)量工期都會(huì)提出要求，在管理上可以直接管理，也可以監(jiān)理公司全面管理。

有意思的是，美國(guó)電力投資項(xiàng)目有的由聯(lián)邦政府審批，有的由州政府審批。例如，2011年2月，美國(guó)能源部批準(zhǔn)在俄勒岡州建設(shè)2.3萬(wàn)千瓦熱發(fā)電項(xiàng)目，而美國(guó)蒙大拿州批準(zhǔn)的一風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目，裝機(jī)容量為7.9萬(wàn)千瓦。

關(guān)于投資的價(jià)格機(jī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家也按項(xiàng)目分為政府投資和非政府投資兩種方法管理。對(duì)政府投資項(xiàng)目，政府從定額到具體造價(jià)都會(huì)提出管理規(guī)定，除特殊要求可以進(jìn)行邀請(qǐng)投標(biāo)、議標(biāo)外，其他所有政府項(xiàng)目都須公開(kāi)招標(biāo)。政府進(jìn)行造價(jià)、工期、質(zhì)量三者一體的綜合管理，關(guān)注的是項(xiàng)目的社會(huì)效果。

我國(guó)放開(kāi)投資審批的試驗(yàn)

電力系統(tǒng)工作者對(duì)電力項(xiàng)目的審批歷來(lái)存有諸多意見(jiàn)，關(guān)于改革的爭(zhēng)論集中在是否應(yīng)改變目前實(shí)行的一對(duì)一的申報(bào)批準(zhǔn)方式，改為通過(guò)招標(biāo)競(jìng)選項(xiàng)目業(yè)主。

在不斷的討論中，國(guó)家發(fā)改委于2005年決定浙江烏沙山電廠采用招標(biāo)方式選取項(xiàng)目法人，并將其作為我國(guó)電力行業(yè)放開(kāi)審批的“試驗(yàn)”。投標(biāo)者使出了渾身解數(shù)，可競(jìng)標(biāo)者大都是央企，他們的投標(biāo)策略幾乎都是為了中標(biāo)可以不顧項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，最后大唐發(fā)電集團(tuán)以極低價(jià)中標(biāo)，業(yè)內(nèi)人士笑稱其為“假招標(biāo)”。事實(shí)上，大唐中標(biāo)后也自知難以以極低造價(jià)完成任務(wù)，通過(guò)協(xié)商還是調(diào)整了項(xiàng)目概算。

這次招標(biāo)開(kāi)創(chuàng)了一種新的項(xiàng)目和項(xiàng)目法人市場(chǎng)準(zhǔn)入的途徑，還是具有積極意義的，其不成功的原因不在于招標(biāo)方式本身，而是因?yàn)閰⑴c競(jìng)爭(zhēng)者是同一資本持有者的投資企業(yè)，資本間未能形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，歸根究底，市場(chǎng)體系還未形成完善。

幾年后，因開(kāi)發(fā)內(nèi)蒙古東兩市兩盟電力以配合直流輸電工程，內(nèi)蒙古需要建設(shè)裝機(jī)共360萬(wàn)千瓦的三個(gè)電廠。國(guó)家能源局決定再次進(jìn)行招標(biāo)決定項(xiàng)目法人的試驗(yàn)。為了搞好試驗(yàn)，國(guó)家能源局事先召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取各方意見(jiàn)。不久招標(biāo)如約開(kāi)幕，這次招標(biāo)“幕前活動(dòng)”和“幕后活動(dòng)”都很頻繁，標(biāo)書(shū)的競(jìng)爭(zhēng)退居次要地位，“幕后活動(dòng)”成了主角。最后，最早開(kāi)展前期工作的北方聯(lián)合公司名落孫山，而未做前期工作，投標(biāo)前匆匆進(jìn)入的某著名能源集團(tuán)卻捷足先登。這次招標(biāo)也不成功，問(wèn)題也不在招標(biāo)方式上。享受計(jì)劃單列等特權(quán)的特大央企集團(tuán)，其深遠(yuǎn)背景、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)強(qiáng)大“公關(guān)能力”都使得招標(biāo)走了樣，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的公開(kāi)公平公正蕩然無(wú)存。

隨著我國(guó)電力需求飆升，電力短缺日趨嚴(yán)重，各大電力集團(tuán)開(kāi)始跑馬圈地。應(yīng)對(duì)這樣的場(chǎng)面，招標(biāo)屢試不爽，國(guó)家能源局另聘蹊徑：集中一批專家，采取集中封閉的方式在短時(shí)間內(nèi)對(duì)各單位報(bào)上來(lái)的項(xiàng)目評(píng)分排序，國(guó)家能源局依次審批，如此批出了一大批項(xiàng)目，但是這不是方法的變革，充其量是改良而已。

三峽輸變電工程創(chuàng)新審批實(shí)踐

為什么要談?wù)勅龒{輸變電工程管理?因?yàn)樗�是一種新型的投資項(xiàng)目審批方式，對(duì)投資體制改革有許多啟示。

三峽工程沒(méi)開(kāi)工之前，大部分工作是由中國(guó)長(zhǎng)江三峽開(kāi)發(fā)總公司統(tǒng)一承擔(dān)的。1994年三峽工程通過(guò)了全國(guó)人大審議，當(dāng)年大江截流成功，三峽工程開(kāi)工。

三峽工程的工作分為三部分：電站樞紐、移民工程、輸變電工程，這將三峽工程概算明確分成三塊。為此，國(guó)務(wù)院決定成立國(guó)家電網(wǎng)建設(shè)總公司，負(fù)責(zé)三峽輸變電工程建設(shè);明確先期已經(jīng)成立的三峽建設(shè)委員會(huì)移民局，負(fù)責(zé)三峽移民工作。

三峽工程開(kāi)工前進(jìn)行了廣泛的論證，三峽電網(wǎng)論證是其中一部分，為此三峽建設(shè)委員會(huì)專門(mén)對(duì)三峽電網(wǎng)系統(tǒng)設(shè)計(jì)做了審查和批復(fù)。此批復(fù)對(duì)三峽電網(wǎng)系統(tǒng)總工程量、工程進(jìn)度、投資總額、分項(xiàng)工程、主要技術(shù)政策、驗(yàn)收要求等都作了明確的規(guī)定。三峽工程開(kāi)工，三峽輸變電工程也隨即開(kāi)工，但所有的單項(xiàng)工程必須按進(jìn)度要求分散到各年度實(shí)施。

于是，三峽輸變電工程就創(chuàng)立了一種新型的工程管理方法。即國(guó)家(政府)審批一個(gè)工程總包，在有效的實(shí)施年份中，各分項(xiàng)工程的現(xiàn)有項(xiàng)目業(yè)主提出初步意見(jiàn)，報(bào)三峽建設(shè)委員會(huì)辦公室審查同意，再由業(yè)主報(bào)國(guó)家發(fā)改委列入當(dāng)年計(jì)劃大本(國(guó)家發(fā)改委不再審查，直接列入)。國(guó)家對(duì)三峽輸變電工程的投資總額實(shí)行“靜態(tài)控制，動(dòng)態(tài)管理”，即每個(gè)單項(xiàng)工程按批準(zhǔn)的概算計(jì)靜態(tài)投資，三峽建設(shè)委員會(huì)辦公室每年核定價(jià)格調(diào)整系數(shù)，計(jì)算出動(dòng)態(tài)投資，與實(shí)際投資相比較，如果工程“省錢了”可以提取其中小部分作為鼓勵(lì)資金，其余大部分作為工程結(jié)余滾存，還用于工程。

通過(guò)十