用改革的辦法化解產(chǎn)能過剩

　　國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 馬曉河

　　近期召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出,要著力抓好化解產(chǎn)能過剩和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。這既表明了當(dāng)前中央在化解產(chǎn)能過剩方面的決心,同時(shí)也顯示產(chǎn)能過剩是目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個(gè)突出矛盾。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,我們要不折不扣執(zhí)行好中央的決策部署,以體制改革切實(shí)化解產(chǎn)能過剩。

　　產(chǎn)能過剩面臨的形勢(shì)

　　當(dāng)前,我國工業(yè)的總體產(chǎn)能利用率明顯低于80%,有許多行業(yè)產(chǎn)能利用率只有70%左右,其中鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、煉焦、汽車、家電、電話單機(jī)、手機(jī)、卷煙等工業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)能利用率大多在50%到70%之間。如果將龐大的在建和擬建生產(chǎn)能力計(jì)算在內(nèi),我國的產(chǎn)能過剩程度將更加嚴(yán)重。確實(shí),產(chǎn)能過剩已成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最大挑戰(zhàn)之一。

　　值得注意的是,我國的產(chǎn)能過剩雖然少部分行業(yè)是相對(duì)過剩,在經(jīng)濟(jì)高增長時(shí)期產(chǎn)能過剩矛盾會(huì)得到緩解,但大部分行業(yè)是處于絕對(duì)過剩狀態(tài),無論經(jīng)濟(jì)增長快慢產(chǎn)能都有明顯過剩,特別是經(jīng)濟(jì)增長放緩時(shí)產(chǎn)能過剩矛盾更加突出。另外,我國的產(chǎn)能過剩帶有全面性特點(diǎn),無論是重工業(yè)還是輕工業(yè)都有產(chǎn)能絕對(duì)過剩。產(chǎn)能過剩會(huì)造成市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng),引起工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下降,企業(yè)利潤下滑甚至嚴(yán)重虧損,企業(yè)債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大,在宏觀層面形成金融風(fēng)險(xiǎn);如果嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩得不到及時(shí)治理,將會(huì)積累并最終引起生產(chǎn)危機(jī),使經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)通縮困境之中,給經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)增長帶來負(fù)面影響。

　　產(chǎn)能過剩形成的原因

　　在市場(chǎng)能充分發(fā)揮調(diào)節(jié)供求作用條件下,產(chǎn)能過剩能在經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中得到不斷化解,當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長處于上行階段,旺盛的市場(chǎng)需求會(huì)引導(dǎo)資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等要素向盈利高的行業(yè)進(jìn)行配置,為此這些行業(yè)的供給就會(huì)增加。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長處于下行階段,疲軟的市場(chǎng)需求又會(huì)迫使盈利低的行業(yè)甚至虧損行業(yè)壓縮抑或退出生產(chǎn)。但是,我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不充分,來自多方面行政或體制性因素干預(yù)市場(chǎng)發(fā)揮應(yīng)有作用,使得市場(chǎng)供求發(fā)生人為背離,造成過度產(chǎn)能過剩。

　　其一,需求結(jié)構(gòu)失衡助推產(chǎn)能過剩。上世紀(jì)90年代以來,我國的投資率不斷上升,而消費(fèi)率持續(xù)下降。例如,1990年我國的投資率為34.9%,2005年上升到41.5%,2012年進(jìn)一步升至48.1%,消費(fèi)率則由1990年的62.5%降到2012年的49.2%,其中居民消費(fèi)率由1990年的48.8%下降到2012年的35.7%。過低的消費(fèi)率不但使社會(huì)減少了應(yīng)有的消費(fèi)量,還使大量社會(huì)資金涌入投資領(lǐng)域,造成投資膨脹和產(chǎn)能擴(kuò)張。在一定意義上,投資率偏高就意味社會(huì)投資偏多,最終偏多的社會(huì)投資大部分都轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)能力。造成投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡的根源是我國收入分配制度安排不盡合理。一方面,在國家、企業(yè)和居民之間,國民收入分配格局不斷向政府、企業(yè)方面傾斜,而居民所占收入比重在不斷下降。通過國際比較發(fā)現(xiàn),我國居民所占國民收入比重明顯偏低,既低于發(fā)展中國家更低于發(fā)達(dá)國家平均水平。一般而言,在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中,居民是消費(fèi)主體,政府和企業(yè)是投資主體。顯然,政府和企業(yè)收入比重越高就越有利于投資,進(jìn)而有利于產(chǎn)能擴(kuò)張,反之亦然。另一方面,在不同收入群體之間,我國的收入分配也有利于高收入群體,不利于低收入群體。但是,高收入群體儲(chǔ)蓄傾向高,低收入群體消費(fèi)傾向高。以城鎮(zhèn)居民收入為例,從2000年到2011年,占調(diào)查戶20%的高收入家庭人均可支配收入增長了4.16倍,而20%的低收入家庭人均收入只增長了2.79倍。由此低收入戶人均收入與高收入戶人均收入水平差距由1:3.6擴(kuò)大到1:5.4。這種變化明顯有利于儲(chǔ)蓄。因?yàn)?相對(duì)而言,高收入群體的邊際儲(chǔ)蓄傾向高,邊際消費(fèi)傾向低。因此,高收入群體收入水平越高、收入增長速度越快,就越有利于增加社會(huì)儲(chǔ)蓄,而社會(huì)儲(chǔ)蓄最終就轉(zhuǎn)化為投資。很明顯,社會(huì)投資越多產(chǎn)能就越大,產(chǎn)能越大就越容易造成過剩。

　　其二,體制機(jī)制不合理刺激產(chǎn)能過剩。在現(xiàn)有財(cái)稅體制下,由于財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配,各級(jí)地方政府都面臨著巨大的支出壓力,為了培育地方財(cái)源,各級(jí)地方政府都把大力發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)、增加地方財(cái)政收入作為主要目標(biāo),為此各級(jí)政府在干部考核指標(biāo)體系中紛紛將GDP增長、招商引資等作為重要考核目標(biāo)任務(wù)。于是,在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力和干部考核壓力“雙高壓”調(diào)節(jié)下,各級(jí)地方政府干部們都套上了完成招商任務(wù)的枷鎖,一場(chǎng)轟轟烈烈的大辦園區(qū)、招商引資,在全國從東到西、從南到北開展起來,而且這股熱潮多年一直不退。在這種熱潮推動(dòng)下,我國的產(chǎn)能擴(kuò)張便成為一種趨勢(shì)。

　　其三,各級(jí)地方政府政策干預(yù)加劇產(chǎn)能過剩。為了急于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),吸引更多的外來資本,各級(jí)政府還紛紛制定各種優(yōu)惠政策,比如提供廉價(jià)勞動(dòng)力、壓低土地出讓價(jià)格、放松環(huán)境污染排放監(jiān)管、減免稅收、通過地方融資平臺(tái)為企業(yè)籌集資金,凡此等等都降低了企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的門檻。在極具誘惑力的低成本吸引下,國企、民企和外企3股力量競(jìng)相進(jìn)入低端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,造成大量的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩,而技術(shù)密集的高端產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域供給卻嚴(yán)重不足。同時(shí),面對(duì)低端產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩,地方政府出于GDP統(tǒng)計(jì)、財(cái)政收入和本地就業(yè)等因素考慮,又千方百計(jì)地保護(hù)這些過剩行業(yè)和“僵尸”企業(yè)不被淘汰,這又無形中抬高了產(chǎn)能過剩行業(yè)的退出門檻。顯然,當(dāng)一個(gè)產(chǎn)業(yè)只有資本進(jìn)入沒有或少有資本退出時(shí),產(chǎn)能過剩遲早要發(fā)生。

　　破解難題須深化改革

　　化解產(chǎn)能過剩,必須加快體制改革,要在以下幾方面重點(diǎn)發(fā)力。

　　首先,調(diào)整國民收入分配格局,增加消費(fèi)是化解產(chǎn)能過剩的一種有效路徑。要通過改革把花錢的權(quán)利、消費(fèi)的權(quán)利給老百姓,讓老百姓能真正增加收入,特別是讓中低收入群體增加收入,建議從法律上保障城鄉(xiāng)居民收入增長不低于GDP增長速度,職工收入不低于企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率,退休職工退休金收入增長不低于當(dāng)年物價(jià)指數(shù),這樣才能降低投資率并提高消費(fèi)率,為建立消費(fèi)型社會(huì)創(chuàng)造條件。同時(shí),要加快投資體制改革,今后應(yīng)嚴(yán)格控制政府投資總量和結(jié)構(gòu),限制那些超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、與消費(fèi)關(guān)聯(lián)度極低、但對(duì)政績和地方資源配置權(quán)力影響大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),比如豪華城鎮(zhèn)廣場(chǎng)、超標(biāo)政府辦公大樓、城鎮(zhèn)超寬馬路、缺少人流的飛機(jī)場(chǎng)等。鼓勵(lì)將公共投資投向與消費(fèi)密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,比如中小學(xué)校、醫(yī)院、市場(chǎng)設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)健身文化娛樂等。此外,近期還要抓緊實(shí)施城鄉(xiāng)地區(qū)間看病、養(yǎng)老等社會(huì)保障的制度并軌,并且不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn),讓老百姓真正能后顧無憂,消費(fèi)不愁。

　　其次,改革財(cái)稅體制和干部考核制度,為產(chǎn)能擴(kuò)張和GDP崇拜降溫創(chuàng)造條件。鑒于一些地方政府片面開拓財(cái)源,刻意做大GDP,以土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等公共資源吸引投資者進(jìn)入本已過熱的投資領(lǐng)域,導(dǎo)致產(chǎn)能過度擴(kuò)張,必須調(diào)整中央與地方政府之間的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系。比如,加大轉(zhuǎn)移支付力度,優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),考慮將一部分地方政府的事權(quán)上收,等等。此外,今后在干部考核方面,要平衡和調(diào)整發(fā)展產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)之間的關(guān)系,把地方公共事業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入、環(huán)境治理等放在主要位置,降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展在考核中的權(quán)重。在干部任用上,一定要將那些在社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)居民福利、環(huán)境治理和社會(huì)穩(wěn)定方面做出成績的干部提拔到重要崗位上來,為社會(huì)起到示范作用。

　　再次,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),用多種手段化解產(chǎn)能過剩。要利用產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)稅政策、科技進(jìn)步政策,鼓勵(lì)社會(huì)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向就是發(fā)展工藝路線方面的高端環(huán)節(jié),產(chǎn)品鏈環(huán)節(jié)中高端產(chǎn)品,這樣可以將資本從產(chǎn)業(yè)的低端環(huán)節(jié)引向中高環(huán)節(jié),既可以緩解產(chǎn)能過剩,又可以提高產(chǎn)業(yè)的科技含量和附加價(jià)值。另外,我國的產(chǎn)能過剩是由市場(chǎng)和非市場(chǎng)多種因素造成的,化解產(chǎn)能過剩也必須采取市場(chǎng)、行政、法律等多種手段。一方面,積極推進(jìn)資本、土地、能源、水等要素市場(chǎng)化,讓要素價(jià)格真正體現(xiàn)市場(chǎng)供求,讓市場(chǎng)主動(dòng)壓縮過剩產(chǎn)業(yè)的生存空間;另一方面,選擇重點(diǎn)領(lǐng)域如鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船、煉焦等行業(yè),堅(jiān)決淘汰“兩高一低”的產(chǎn)能和產(chǎn)品,讓高耗能、高污染、低效益的產(chǎn)能必須退出市場(chǎng)�？煽紤]建立產(chǎn)能過剩行業(yè)退出或轉(zhuǎn)型基金,幫助企業(yè)淘汰過剩產(chǎn)品;可以提高產(chǎn)能過剩行業(yè)節(jié)能減排和技術(shù)進(jìn)入門檻,使高排放的低端產(chǎn)能無法生存,從市場(chǎng)上擠出這些過剩產(chǎn)能;也可以對(duì)一些明顯違法違規(guī)并受地方政府保護(hù)的落后產(chǎn)能,采用法律和行政手段強(qiáng)制限期淘汰。最后,還要結(jié)合治理環(huán)境污染和節(jié)能減排,對(duì)淘汰產(chǎn)能過剩建立監(jiān)管稽查制度,將化解產(chǎn)能過剩工作裝在規(guī)范化的制度籠子中。